黃小虎:土地研究收官記

選擇字號:   本文共閱讀 1012 次 更新時間:2019-12-27 22:52:52

進入專題: 土地制度   土地改革  

黃小虎  

  

   《上海國土資源》2019年第4期,刊發我的文章“土地使用和土地管理制度改革的歷程回顧與前景展望”,我研究土地制度改革三十余年,這算是一篇收官之作。

  

   1986年,我在當年第6期《紅旗》發表“保護耕地刻不容緩”一文,自此與籌備組建中的土地管理系統建立聯系,參與土地使用制度改革的研究,并最終調入土地系統工作。

  

   本想專做經濟研究,卻到了實際工作部門,多少有點陰差陽錯。但既然來了,就要不辜負組織信任,完成好所承擔的任務。同時,我要求自己還要負起研究問題的責任,也算不辜負紅旗(求是)經濟部15年,所接受的馬克思主義理論訓練,不辜負敬愛的導師蘇星同志對我的培養教育。

  

   但整天忙于黨務行政工作,很難集中精力搞研究,雖然陸續寫了一些文章,發表了一些看法,卻并不系統,也很難作深入的專題探討。退休之后,才有條件集中精力作研究。60歲到70歲10年間,作了四、五個專題,如征地制度改革,城鄉統一的建設用地市場,城市住房制度改革,自然資源管理體制改革等。在比較系統、深入的專題研究基礎上,發表的論文在質量上有提高,數量也增加不少。對自己的退休生活,我感到有成就感。

  

   對于經濟學來說,探討土地使用制度改革,屬于應用性研究。從事這方面研究的人,一要有扎實的理論功底,二要了解土地制度發展變化的實際。理論功底,首先是熟悉馬克思主義政治經濟學的主要原理,特別包括地租理論;其次是了解西方經濟學理論,如發展經濟學、新制度經濟學等。土地制度的實際,包括有關決策層制定、出臺的重要法律、制度、政策,及出臺的歷史背景、產生的社會效果、引發的社會問題等等;還要特別關注有關改革措施,對人民群眾生產生活的影響,關注群眾和基層的要求和反映。這樣,有深厚的理論功底,又熟悉實際生活,在研究中,就能發現別人發現不了的問題,提出別人提不出的看法,講出別人講不出的話。

  

   我僅有高中學歷,年輕時自學馬克思主義理論,“文革”后調紅旗經濟部做編輯,在蘇星和其他老師幫助指導下,在工作中加深對經濟理論的理解,編輯工作之余,也做一些專題研究,還曾到中央黨!百Y本論研究班”進修了半年,主要學習《資本論》第三卷。這些經歷,使我對馬克思主義經濟學原理,有較多了解和掌握。

  

   我在紅旗經濟部曾負責聯系農口,9號院里,上至杜老、劉堪,下至陳錫文、盧邁、周其仁、杜鷹、段應碧、張云千、黃青禾、張路雄、高小蒙、袁崇法、謝揚等,我都常跑動;農業部的郭書田、張紅宇、張毅,社科院的陸學藝、陳吉元、張曉山、蔡昉等,也是我聯系的對象。因此,對農村聯產承包的土地制度改革和鄉鎮企業發展,我比較了解。國家土地管理局成立以后,也是由我聯系,后來還參與國務院房改辦,關于住房制度改革的系列研討活動,最后又調入國家土地管理系統工作?梢哉f,中國改革開放以來,土地使用制度改革的全過程,我都有所參與和了解,當然,只是個敲邊鼓的小角色。

  

   由于理論知識和實踐經驗,都有了一定程度的積累,使我對土地問題的研究,能提出一些比較獨到的見解。

  

   例如,上世紀80年代中后期,社會各界探討土地使用制度改革,有人強調改革有助于增加財政收入。我認為,這種觀點不符合馬克思主義。

  

   馬克思的地租理論,建立在勞動價值論和剩余價值學說基礎上,認為土地本身并無價值,地租是土地所有權在經濟上的實現形式,即地主憑借土地所有權,參與社會剩余價值的分配,而地價則是地租的資本化。由于土地等級不同,使得企業的生產成本有差異,使用高等級土地的企業,就會產生超額利潤。土地所有權的存在,使這部分超額利潤不進入社會利潤平均化過程,成為所謂土地的報酬即地租?梢,無論地租還是地價,都來自相關產品價格中的利潤,屬于社會分配領域。社會總利潤或剩余價值總量是確定的,地主拿得多了,企業和資本家的利潤就少了,損失最終會轉嫁給工人階級和勞動群眾,使整個社會的經濟關系發生扭曲,政治和社會秩序,也會因此而陷入混亂。這個道理,對社會主義社會也是適用的。

  

   土地公有制是社會主義社會的基礎性制度,但公有制有不同的實現形式。在計劃經濟體制下,實行統收統支,企業利潤全部上交財政,表面看起來,企業是無償使用土地,其實上交利潤里包含了地租。這種體制下,企業沒有自主權,沒有積極參與市場競爭的積極性,也沒有節約使用土地的積極性。改革開放,發展社會主義市場經濟,就是要使企業成為自負盈虧的市場主體,為此必須理順經濟關系。國家作為全民所有土地的代表,把因土地等級不同引致的超額利潤,作為地租收取,有助于企業通過加強管理和技術更新,在平均利潤率規律作用下,參與市場競爭,優勝劣汰。也有助于節約、集約利用土地資源。但是,如果把增加財政收入作為土地使用制度改革的出發點和目的,片面追求政府地租收入最大化,就會侵蝕企業的正常利益,不利于搞活經濟,還會引發系列消極聯鎖反應。

  

   為此,我于1987年發表題為“當前土地使用制度改革是為了理順經濟關系”的文章,批評了片面追求政府收入的單純財政觀點。我提的這個問題,并非當時改革所面臨的主要現實問題,因此沒有引起廣泛關注,但日后的發展,卻被我不幸而言中。這篇文章,可以說是為后來圍繞土地財政的爭論,預埋了伏筆。

  

   又例如,90年代初,城市國有土地有償使用改革逐步推開。開始時,有償使用的形式比較靈活多樣,可以出讓,可以收取年地租,可以國家土地入股,還可以土地資本金掛賬等等,不追求土地收益最大化,目的是配合國家在各個經濟領域的重大改革舉措。那時的土地管理事業,確實生機勃勃,富有朝氣。

  

   但后來逐漸趨于僵化,土地有償使用的形式越來越強調出讓,不僅房地產用地要出讓方式取得土地使用權,工業用地也要出讓。到了21世紀初,更強調“一律招、拍、掛”,“招拍掛”是出讓的一種方式,一律招拍掛就是一律出讓。這樣一來,年租制、國家土地入股等有償使用方式,就被否定了。過去是土地管理主動適應各個領域的改革需要,后來則變為各個行業、領域,都必須適應土地管理的要求,而且越管越死。對此,我始終抱有不同看法。

  

   從90年代后期開始,大約10年間,我陸續寫了若干文章,從各種角度闡述土地有償使用方式應當靈活多樣,明確表示我不贊成"一律招、拍、掛"。這些文章主要有:“論土地資產及其管理”(1998)、“社會主義市場經濟中的地租與土地使用制度改革——兼論國有土地的年地租制”(1999)、“防止片面追求政府地租收入最大化”(2003)、“論土地在社會主義市場經濟中的宏觀調控作用”(2004)、“土地調控與制度創新”(2007)等。

  

   我的觀點簡要概括如下:馬克思的地租理論認為,地租是對社會利潤的扣除,而地價是地租的資本化,就是對企業未來幾十年利潤的提前扣除,這無疑會提高企業進入市場的門檻,增加經營風險。對實力雄厚的企業來說,一次性付地價取得土地,可以享受數十年的土地增值收益。但對初創型企業來說,取得土地則是很大的壓力。資本主義的萌芽和初創階段,新生的資產階級與封建土地所有者的矛盾曾經十分尖銳,以至于資產階級把實行土地國有化,納入自己的革命綱領。不過,資產階級掌握政權以后,逐漸與土地所有者合為一體,土地國有化就不再提了。

  

   我國建立了社會主義的土地公有制,政府作為國有土地所有權的代表,并不像土地私有者那樣,追求特殊的土地權益,與資本和企業對抗,乃至侵害勞動群眾的利益。相反,在土地公有基礎上,發展社會主義市場經濟,土地使用方式應當而且可以針對用地者的不同情況,區別對待,方式靈活多樣。對于資金雄厚的外資企業、房地產開發企業等,可以出讓若干年期的土地使用權,對使用權期限較長的,可考慮開征財產稅;對于一般中小工業企業,則可以實行年租制,租期可以長一些,也可以短一些,租期受法律保護; 鑒于市場競爭激烈,企業的生命周期普遍較短,出讓和年租的期限,一般不宜定得太長;為搞活國有企業,國家可以以在用的土地使用權入股,不一定非要出讓;對于需要挽救的困難企業,不論國有民營,可以采取土地資本金掛賬方式;對于涉及民生的項目,可以低價甚至免費供應土地,等等。

  

   以上各種土地有償使用方式,都有利有弊,不是普遍適用的,需要區別不同情況實行不同的方式,而且企業的情況發生變化以后,土地的使用方式也應該變,目的是搞活經濟。實行“一律招拍掛”的初衷是防止腐敗,但沒有抓住要害。要害是暗箱操作,如果公開透明,制度化陽光操作,靈活供地并不必然導致腐敗!耙宦伞钡慕Y果,腐敗并沒有減輕,還把經濟搞死了。

  

   再例如,我在研究土地制度改革過程中,形成并提出一個觀點,即在土地公有條件下,土地可以成為對經濟進行宏觀調控的工具。1994年,我承擔國家土地管理局的課題,研究社會主義市場經濟中的房地關系及管理,初步產生了這個想法。之后,又發表闡述地租是重要的經濟杠桿的文章。2004年寫了“論土地在社會主義市場經濟中的宏觀調控作用”,對這個問題做了比較全面分析。文章一脫稿,即送部長孫文盛同志,得到他“有啟發","盼繼續研究問題”的鼓勵。后經修改,2006年正式發表。

  

   我的主要看法,第一,經濟的發展,需要不斷調整經濟結構,調整經濟結構,就要調整土地利用結構。土地利用狀況既是經濟發展的結果,又反過來制約或促進經濟結構調整。政府可以自覺用規劃,實施土地用途管制,調控經濟發展。

  

   第二,長期以來,我們只看到地租的食利性等消極面,忽視了地租有調節生產與交換的積極作用。在市場經濟中,商品價格圍繞著生產價格(成本加平均利潤)波動,等量資本獲得等量利潤,有利于資本投向有機構成高的部門、行業,優化產業結構,推動技術進步。在存在土地所有權壟斷情況下,生產價格的調節作用,離不開地租關系的配合。

  

   在土地私有條件下,地租的這種調節作用,只能是事后調節,但在土地公有特別是國有條件下,國家有可能把地租、地價作為重要的經濟杠桿,對經濟與社會發展進行事前調控。上面所說,靈活的土地有償使用方式,本質上就是發揮地租、地價的經濟杠桿作用。

  

   總之,不論在市場經濟的物質運動還是價值運動中,土地的調控作用是客觀存在的。人們意識到了,可以自覺地利用這個作用。沒有意識到,它也在那里自發地發揮作用。自覺地運用這個工具,可能用得好,也可能用得不好。用得好能夠起積極作用,用不好則會起消極作用。

  

我的土地調控說,不符合傳統的宏觀調控理論,不為經濟學界認可。但后來國務院做出土地管理參與宏觀調控的決策,具體做法是把土地供應量作為“閘門”,用開關這個"閘門"的辦法來調控經濟,(點擊此處閱讀下一頁)

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