何海波:收容教育為什么應當廢除?

選擇字號:   本文共閱讀 838 次 更新時間:2019-12-29 23:02:12

進入專題: 收容教育制度  

何海波  

  

   繼收容審查、收容遣送和勞動教養之后,對賣淫嫖娼人員的收容教育正走在廢除的路上。黃海波事件更是激起了法律界廢除收容教育制度的強烈呼聲。關于廢除收容教育的理由,一個廣為流行的說法是:收容教育制度抵觸《立法法》、《治安管理處罰法》、《行政處罰法》等法律而無效。相比之下,法律界對于收容教育制度的實施狀況較少關注。例如,被收容教育的都是些什么人?收容教育對于賣淫人員改業從良能夠起到多大的作用?

  

   法律界更擅長合法性角度的分析而不習慣公共政策的討論,專注于法律分析也算揚長避短。但危險也在這里:如果關于收容教育制度違反這個法、那個法的說法其實不能成立,那么,主張廢除收容教育的理由還剩下多少是有效的?甚至,一些呼吁廢止收容教育的真誠舉動會不會被人看作湊熱鬧、瞎起哄?

  

   在我看來,對賣淫嫖娼人員的收容教育制度應當廢除。但廢除的理由,不是因為它缺乏有效的法律依據,也不全是因為它的實施違反法治、侵犯人權,而主要是因為它沒有實現改造賣淫嫖娼人員、遏制賣淫嫖娼蔓延的預期目的,反而滋生腐敗和不公,從而在根本上失去了正當性。

  

一、收容教育仍是現行有效的制度


   對賣淫嫖娼人員的收容教育制度是從二十世紀八十年代起逐步建立起來的。1991年,全國人大常委會審議通過《嚴禁賣淫嫖娼的決定》,為其提供了基本的法律依據。其中,關于收容教育的說法是:“對賣淫、嫖娼的,可以由公安機關會同有關部門強制集中進行法律、道德教育和生產勞動,使之改掉惡習。期限為六個月至二年。具體辦法由國務院規定!敝,國務院制定了《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》,對實施中的問題做了具體規定。它是目前公安機關主要的操作依據。

  

   可見,國務院《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》的制定是有法律依據的。簡單地說國務院的行政法規不能設定限制人身自由的強制措施,沒有說到點子上。由于中國尚未建立違憲審查制度,關于收容教育是否違憲的討論也不具有實踐意義。事實上,1997年全國人大對《刑法》進行全面修訂時,明確肯定《嚴禁賣淫嫖娼的決定》“有關行政處罰和行政措施的規定繼續有效”。2009年全國人大常委會對部分法律進行改時,《嚴禁賣淫嫖娼的決定》第4條有關收容教育的款項仍未被觸動。問題的焦點在于:《嚴禁賣淫嫖娼的決定》是否違反《立法法》、《治安管理處罰法》等法律?

  

   有人認為,《嚴禁賣淫嫖娼的決定》違反了2000年《立法法》所確立的法律保留原則(即限制人身自由的強制措施只能由“法律”規定)。這是不對的。實際上,《嚴禁賣淫嫖娼的決定》在全國人大常委會經過了兩次審議,通過后,再以主席令形式公布的。按照當時的標準,這是不折不扣的立法程序;即使在《立法法》施行以后通過,也是有效的立法程序。對“決定”是否法律的質疑,主要是混淆了法律的名稱與法律的屬性。全國人大常委會所制定的法律,不一定叫“中華人民共和國×××法”;就好像國務院的行政法規不一定都叫“規定”,最高法院的司法解釋不一定叫“解釋”。

  

   有人認為,2005年的《治安管理處罰法》未規定對普通賣淫嫖娼人員的“強制性教育措施”,應當視為該法取消了收容教育。但實際上,《治安管理處罰法》有關“強制性教育措施”的規定,只是解決原《治安管理處罰條例》第30條有關勞動教養的問題,并不涉及收容教育。這一點從法律委員會的審議報告和公安部的事后解釋都能看出來!吨伟补芾硖幜P法》取消了對普通賣淫嫖娼行為的勞動教養,但以沉默的方式容留了收容教育的繼續存在。

  

   還有人認為,收容教育制度違反了《行政處罰法》關于“一事不再罰”的規定,違反了《行政強制法》關于行政強制措施的規定。問題是,雖然收容教育實際上具有很強的懲罰性質,但在法律上它不是行政處罰,也不適用“一事不再罰”的規定。與之類似,收容教育也不屬于2012年《行政強制法》所調整的行政強制措施。后者有關限制人身自由的行政強制措施,只是出于制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等目的,對公民的人身自由實施暫時性限制。

  

   綜上,全國人大常委會《嚴禁賣淫嫖娼的決定》為收容教育提供了實定法上的依據。指責收容教育制度違反這個法、那個法,都是不能成立的。把廢止收容教育的理由建立在它的合法性瑕疵上,也是過于輕巧的。抨擊收容教育制度的形式合法性,恰恰回避了——或者遮蔽了——有關收容教育實施中的問題及其實質正當性的討論。

  

二、收容教育的實施違背法治原則


   收容教育有法律依據,但這不等于它合乎法治和人權的準則。如果法律的授權寬泛無邊,執法者可以為所欲為,事后救濟又不到位,那么,即使有了一部法律,法治仍然沒有實現,人權仍然沒有保障。收容教育給了公安機關巨大權力,允許其憑一紙決定就可以對某個人群實施長達半年到兩年的人身自由的限制。不幸的是,它在適用條件、實施程序、司法審查以及日常管理幾個方面,都缺乏合理、明確、有效的規范。

  

   (一)收容教育的適用條件

  

   收容教育的適用條件說的是什么人、在什么情況下應當予以收容教育。全國人大常委會《嚴禁賣淫嫖娼的決定》規定了收容教育的措施,卻沒有規定收容教育的適用條件。國務院《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》除了規定四種特殊情形“可以不予收容教育”,也沒有規定收容教育的具體情形。

  

   如果考察收容教育制度的歷史,對賣淫嫖娼人員收容教育的適用范圍本來就是沒有限定的。一份87年的中央文件規定,“不夠勞動教養的送專門的教育場所”。到八十年代末,公安機關更是提出:賣淫嫖娼不夠勞動教養的,“發現一個收容一個”。這就是1991年全國人大常委會《嚴禁賣淫嫖娼的決定》出臺的制度背景。雖然立法使用了“可以(收容教育)”、“使之改掉惡習”的措詞,但立法者并沒有打算對適用條件予以明確限制,而把這個權力交給了執行部門。

  

   迄今為止,公安部除了對境外人員、未成年人的收容教育做了限制,對收容教育的適用條件仍然沒有具體規定。一些地方公安機關對賣淫嫖娼的適用條件進行細化處理,但不普遍。有個別法院認為,只有當事人“存在多次嫖娼的惡習”的才能收容。但這類判決比較少見,不代表執法的常態。

  

   適用條件的寬泛導致了不同時期、不同地方執法標準的不統一,初一、十五不一樣,北京、上海不一樣。它也給了執法機關近乎恣意的自由裁量,并導致了嚴重的選擇性執法,滋生了大量的腐敗。在許多地方,能夠交足5000元罰款的就不用收容教育。個別執法人員趁機索要高額賄賂。有的性工作者付給警察和中間人的錢,遠遠超過罰款。

  

   (二)收容教育決定的程序

  

   現行法律關于收容教育的程序規定也極其簡陋。除了要求公安機關填寫收容教育決定書,并通知當事人家屬、所在單位之外,別無要求。實踐中,收容教育決定的作出只是依靠公安機關內部的審批程序,其監督也是依靠內部程序!缎姓幜P法》、《行政強制法》等法律所確立的體現文明進步的程序準則,都不適用于收容教育。

  

   收容教育的實施有違正當程序,主要體現在三個方面:

  

   第一,當事人沒有聽證權利。實踐中,公安機關為了規避聽證的要求、防止當事人逃跑,在實施罰款、拘留處罰時往往并不告訴當事人他/她將會面臨收容教育,而是在拘留期限將滿時才作出收容決定。當事人在被查獲時并不清楚后果,基本上沒有機會對收容教育提出申辯,更別說請家屬、朋友或者律師參與聽證。

  

   第二,相關人員不能得到及時通知。按照規定,收容教育決定作出后,通知家屬和當事人所在單位只需“自決定之日起15日內”就行。事實上,由于收容教育決定往往是在拘留期限將滿時才告訴當事人,當事人家屬得到通知就更晚了。有些當事人“失聯”后,家屬找遍大街小巷和各大醫院,甚至刊登尋人啟示,最后才發現人在收容教育所里。

  

   第三,收容決定沒有“暫緩執行”。依據《治安管理處罰法》等規定,行政拘留可以申請暫緩執行;收容教育決定作出后,當事人卻不能申請“暫緩執行”。理論上,當事人在訴訟階段可以向法院申請,要求中止收容教育決定的執行。但等法院裁定中止,當事人至少也已關上一月半月了。

  

   事先沒有聽證,事中沒有通知,事后沒有“暫緩”,收容教育的實施缺乏最基本的程序保障,根本談不上公開、公平、公正。黃海波的遭遇,只是眾多被收容者之中最普通不過的一個。

  

   (三)收容教育決定的司法救濟

  

   得益于1990年起實施的《行政訴訟法》,收容教育制度從正式確立起,就納入了行政訴訟的受案范圍。但是,對收容教育決定不服的,還存在起訴和勝訴的雙重難題。

  

   收容教育領域起訴難,主要難在當事人不懂告、不便告、不愿告。由于收容教育決定作出前沒有聽證、作出后立即執行,當事人不大有機會準備訴訟。法律關于行政復議前置的規定,也增加了司法救濟的繁瑣程度。而在更多案件中,當事人顧忌訴訟的社會影響而不愿起訴。幾種因素加在一起,收容教育決定極少被起訴!缎姓V訟法》頒行后十年,整個廣東省只有兩起針對收容教育的復議案件,沒有一起行政訴訟案件。

  

   收容教育不但起訴難,勝訴更難。一般來說,只有在當事人拿出有力證據證明其不屬于收容對象,或者行政機關有濫用職權等極端情節,當事人是很難勝訴的。至于當事人辯稱自己是“初犯”、尚有年僅兩歲半的孩子需要撫養,都不一定能夠獲得法院的支持;一位年近七十的老人因嫖娼被拘留15日后,又被收容教育兩年,法院也予以認可。行政機關是否遵循聽證、告知等正當程序,法院也在所不問。相關案例說明,不但法律對公安機關收容教育的授權是相當寬泛的,法院對公安機關裁量權力的行使也是相當寬容的。黃海波決定不復議、不起訴,也許是明智的,因為在現行的制度下,他幾乎沒有勝訴的可能。

  

   (四)收容教育的日常管理缺乏文明

  

按照規定,收容教育所應當堅持教育、感化、挽救的方針,(點擊此處閱讀下一頁)

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本文責編:limei
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文章來源:《中國法律評論》2015年第1期

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