婁宇:論作為社會保險法基本原則的“精算平衡”和“預算平衡”

選擇字號:   本文共閱讀 160 次 更新時間:2020-01-01 13:04:06

進入專題: 精算平衡     預算平衡     社會保險法     預算法  

婁宇  

   內容提要:“精算平衡”和“預算平衡”處于復雜的法律邏輯關系中。精算系社會保險的決策工具,旨在將社會保險長期收支關系的測算結果演變成為法律,預算系社會保險法的實施工具,應當在精算的基礎上編制短期內的基金收支狀況,并接受代議機關和參保人的民主監督,因此,精算制度可以作為測算社會保險收支的工具,預算平衡應當作為社會保險法的基本原則。德國自治管理模式下的社會保險仍然遵循預算平衡原則,不能將該國政府預算案中無詳細的社會保險預算作為確定精算平衡法律原則的論據?紤]到我國目前的社會保險管理體制和提高統籌層次的政治目標,未來仍然應當保留現有法律對預算平衡原則的規定,同時完善相關的收支項目并建立民主化的實施機制;待社會保險制度定型之后,亦可以考慮將精算制度“入法”。

   關 鍵 詞:精算平衡  預算平衡  精算“入法”  社會保險法  預算法

  

   一、問題意識

  

   “精算平衡”是否應當作為社會保險法的基本原則?“精算平衡”與“預算平衡”二原則處于何種法律邏輯關系中?社會保險精算制度如何確立在我國未來的立法中?我國社會法和社會政策學界近期圍繞以上問題展開了熱烈的討論;拘纬蓛膳捎^點:“精算平衡說”認為,《社會保險法》對社;鹬Ц恫蛔愕那闆r不問緣由,一律將補貼責任推給政府,會導致基金的運作放棄保險原理,與政府財政混同,因此有必要將社;痤A算“剔除出”政府預算,在《社會保險法》中規定精算制度,并將精算平衡作為社;疬\行的基本原則;①“預算平衡說”則認為,社會保險不同于商業保險,“精算平衡”僅是后者的技術性法則,目的是確保參保者待遇免受通脹貶值的風險,而前者更應當關注年度預算平衡以及國家與社會之間責任的分擔,因此“預算平衡”才是社會保險的靈魂,雖然精算可以作為社會保險法律制度,但是“預算平衡”應當作為社會保險法的基本原則,社;鸬氖罩斉c政府財政預算法則銜接。②

   近期的政策性文件似乎又將這一討論推向了高潮,其中的某些意見與《社會保險法》《預算法》等法律相左:2016年年初發布的“十三五規劃綱要”中提出,公平和可持續的社會保障制度需要堅持精算平衡,通過界定政府、企業、個人的責任來完善籌資機制;黨的十八屆三中全會和五中全會都提出,要將“堅持精算平衡”作為實現“基礎養老金全國統籌”的重要手段;2016年財政部等部委發布了《關于加強基本醫療保險基金預算管理發揮醫療保險基金控費作用的意見》,要求各地開展醫保的精算工作。而與此同時,2014年修訂的《預算法》將社;痤A算作為財政預算的組成部分,要求與一般公共預算銜接,2011年實施的《社會保險法》也規定了社;鹜ㄟ^預算實現收支平衡。2017年財政部等部委頒布的《社;鹭攧罩贫取芬渤帧邦A算平衡說”觀點,將預決算作為社;鸬幕矩攧罩贫,并規定了違規違法行為的監督檢查制度和相關的法律責任,賦予了預決算以權責義的內容。一時間,“精算平衡”還是“預算平衡”成了困擾社會保障實務界的難題之一,亟待理論界的回應。

   “精算平衡說”的邏輯起點多為德國社會保險精算報告編制制度以及相關的社會法理論,反面論據為英國和美國將政府充當社會保險人,將社會保險納入財政管理的做法,認為后者將社會保險等同于社會福利,人性尊嚴、自我責任和社會連帶等社會保險屬性被淡化,無限夸大了政府責任并僵化了官僚體制,而合理的做法是將“精算平衡”作為社會保險的基本財務原則。③此觀點樹立了這樣的認識:預算平衡和精算平衡與社會保險的籌資模式和管理模式無關,精算平衡系社;疬\行需要遵守的客觀規律。

   精算制度在社;疬\行中發揮何種作用?更進一步說,“精算平衡”的法律意義是什么?有必要將其作為社會保險法的基本原則嗎?筆者不打算在“精算平衡說”的邏輯之外“另起爐灶”,而是希望從德國社會保險精算法律制度的歷史發展和結構性特征中總結出精算對社會保險的法律意義,通過對德國社會法教義學的考察勾勒出一幅社;疬\行的理論圖景,以此作為討論我國相關問題的基礎,就開篇提出的三個問題發表觀點,給出完善立法的對策建議。

  

   二、“精算平衡說”的由來與精算制度的法理探析

  

   我國社會保障制度選擇了俾斯麥社會保險模式之后,德國社會保險制度以及相關的社會法教義學往往會不加甄別地進入到社會法研究領域,一些社會保險制度的結構性特征也會被作為某些觀點的論據,“精算平衡說”大概源于此思路。但是,中國的歷史與現實問題較德國更為復雜,可以借鑒德國社會法上的制度以及相關的教義學推演思路,但是立足國情,形成中國語境下社;鹗罩胶庠瓌t的教義學方為“題中之意”。

   (一)我國“精算平衡說”的由來

   從歷史角度觀察,我國社會保險制度是在計劃經濟向市場經濟的轉型過程中逐步建立起來的。在計劃經濟年代,企業多為國家所有,利潤“統支統收”導致了“政企不分”,彼時的勞動保險和企業保險實質上系政府提高人民福利待遇的公權力措施,在收支上與一般的公共財政并無二致,④相關的基金也就作為財政資金,執行預算平衡的原則,政府的財政責任在這個領域被無限擴大,成了計劃經濟體制下“社會保險”制度飽受詬病之處。20世紀80年代中后期以后,順應經濟體制改革的需要,社會保險也隨之經歷了社會化和市場化改革,參保勞動者和單位的責任被從政府財政責任中逐步剝離出來,就此,勞動保險和企業保險的預算平衡原則作為計劃經濟年代政企不分的“毒瘤”受到了集中的“批判”;而隨著人口老齡化趨勢加重,現收現付制下的社會保險支付壓力與日俱增,于是社會政策和社會法學界又出現了呼吁社;鹁闫胶獾穆曇。

   據筆者考證,我國的“精算平衡”概念最初來源于2013年十八屆三中全會做出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》,該文件的起草小組基于基礎養老金全國統籌層次低,繳費和支付等相關數據大多沉淀在市、縣一級的狀況,認為未來需要“將資金來源和統籌方式通過精算搞清楚”,進而通過“精算平衡原則”在“八年、十年甚至二十年或更長時間”里解決基礎養老金全國統籌的問題?紤]到精算的重要性,起草小組在閉門會議討論時臨時寫入了“精算平衡”原則。⑤這可能是我國“精算平衡說”之政策緣起。

   (二)德國社會保險精算法律制度的發展史

   社會保險是一項兼具福利屬性和保險屬性的復雜制度,因此產生了在社會保險法中確立何種籌資基本原則的問題。德國社會保險精算法律制度的歷史發展與結構性特征表明,精算平衡只能作為社;鸹I資的一項運行法則,其不伴隨社會保險制度產生而產生,也不能作為社會保險法的基本原則,其本質屬性可以總結為立法者和國家高權行政對社會自治管理的引導和預警。

   1.“自治管理”原則

   解讀德國社會保險精算制度的法律意義必須從“自治管理”原則入手!白灾喂芾怼(Selbstverwaltung)是德國社會保險甫一建立即遵循的原則,也是該國《社會法典》確立的基本原則,意即由參保人代表組成具有法人資格的公法組織經辦社會保險事務,其人員和經費均獨立于政府財政,只在法律和基金安全方面接受國家的監督,這類組織一般被稱為基金會(Kasse)。⑥

   在自治管理的框架下,需要制定社;鹗罩胶夥▌t來界定參保人與國家的財政責任。按照保險原理,在籌資階段先確定保障項目和標準,進而依此確定籌資水平,做到“以支定收”;在基金支付階段再依據所籌集的保費設定保險待遇,實現“以收定支”,兩個階段都不偏廢可在一定時期內實現“收支平衡”。⑦但是從長期來看,社會保險,尤其是現收現付制險種在籌資方面易受到人口結構、國家政策、資金貶值的影響,社會保險的法治化原則要求籌資法則不能朝令夕改,尤其不能在短期內做較大的調整,而社;鸬淖晕沂罩胶庥植荒苓^度依賴政府財政投入,那么就有必要引入商業保險的精算制度,為微調社會保險籌資水平提供數理依據。

   2.“自己責任”和“政府責任”博弈下的精算制度

   簡言之,精算是依據大數據建立模型,測算當前及未來一段時間內保險產品的預期效果,為給付確定保費標準,或者反向根據保費確定給付水平。⑧俾斯麥社會立法選擇的是一個積累制的籌資方式,繳費率不高,待遇水平卻較高,因此這個制度沒有給勞資造成過重的負擔,推行的阻力不大,而國家財政不僅不需要補貼和擔保社;,而且也無須考慮人口結構變遷給支付帶來的影響,因此精算平衡最初并沒有納入考慮之列。⑨

   20世紀中期以后,德國社會保險的財政模式逐步改為現收現付制,基金的流動性、長期平穩性和來源充足性越來越重要,社會保險體系越來越注重數據的實時性與準確性,進行保費測算和未來發展評估時強調社會保險的團結互助原則(Solidarittsprinzip)與代際契約原則(Prinzip von Generationsvertrag)、衡平原則()之間的合作與互補關系。政策導向的轉型催生了精算制度:1957年,即現收現付籌資制度改革的當年,德國即開始通過精算對基金收發作精確的調整,此后逐步形成了養老金報告編制制度。1992年,德國頒布了《養老金改革法》,首次確立了養老金精算報告制度的法律地位,目前該制度規定在《社會法典第六冊——法定養老保險》中,成了一項法律制度。⑩

   德國社會保險實施了現收現付制之后,其異于商業年金的公共政策屬性真正顯現了出來:商業保險多采用積累制,“不交保費不出單”,不同代際參保人的保費不混同,因此收支狀況基本上不受財政政策和人口結構的影響;而社會保險需要實現代際互助、勞資分責和收入再分配,因此必須合理地劃定社;(實際上是參保人群體)與公共財政責任的界限。從德國社會保險精算法律制度的演進來看,其并非伴隨社會保險的產生而產生,而系社會保險成為國家福利政策之后的產物。德國聯邦社會法院曾指出,編制精算報告的目的是為了界定社;鹗罩胶庵械膮⒈H恕白约贺熑巍焙凸藏斦摹罢熑巍,促進社會保險的“保險性質”與“保障性質”趨向實質的統一。(11)

   (三)結構性考察

   法學研究的范式是“權利—義務—責任”,聚焦于權利的賦予,義務的分配以及違反義務情況下責任的承擔。在帶有強烈公法色彩的財稅法領域,公權力的界限以及私權利的賦予是需要重點關注的問題,也是確定義務和責任的基礎性問題,這是現代法治社會以權利為中心的研究范式決定的。秉承該思路,下文對德國精算制度體現出來的公權力劃分法則及法治國意義進行探討。

   目前,德國《社會法典》按照“總則一分則”的結構,由十二冊組成,精算制度規定在社會保險各分冊中,而《社會法典第四冊——社會保險總則》卻規定了社;鸬念A算平衡原則和預算制度,未提及精算制度。這反映了立法者對精算的立場以及對預算平衡與精算平衡關系的態度。

   1.機構權力劃分

根據《社會法典第六冊——法定養老保險》的規定,德國聯邦勞動與社會事務部(Bundesministerium für Arbeit und Soziales)下屬的社會國、勞動(職業)領域和社會市場經濟基本問題第一司(Abteilung I-Grundsatzfragen des Sozialstaats,der Arbeitswelt und der sozialen Marktwirtschaft)負責編制養老金精算報告,(點擊此處閱讀下一頁)

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本文責編:陳冬冬
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文章來源: 《華東政法大學學報》 2018年05期

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