何哲:從硬治理到軟治理—國家治理體系完善的一個趨勢

選擇字號:   本文共閱讀 386 次 更新時間:2020-01-03 17:52:54

進入專題: 硬治理   軟治理   美好生活  

何哲  


從硬治理到軟治理—國家治理體系完善的一個趨勢

何哲

(中央黨校(國家行政學院)公共管理教研部,北京,100089)


   摘要:改革開放以來,圍繞著以經濟建設為中心,不斷改善人民生活水平為目標,形成了具有明確目標導向、強大執行力和剛性考核體系的硬治理模式。隨著當前社會主要矛盾的轉移,從改善人民基本生活水平向實現人民美好生活的轉變,勢必要求治理體系進行相應的調整。這種調整就包括要采用更為全面的治理導向,更為多樣的執行方式和更為復合的考核體系進行保障。這體現了治理體系從硬治理到軟治理的一種發展趨勢。軟治理意味著要采用更為復合、全面、平衡、柔性的方式治理以提供充分的各種公共產品。

   關鍵詞:硬治理;軟治理;美好生活

   作者簡介:何哲(男,1982-)陜西西安人,博士,現為中央黨校(國家行政學院)公共管理教研部教授,研究方向包括網絡社會治理;行政體制改革;國家發展戰略等。

  

   改革開放以來,我國經濟社會發展取得了巨大的成就,這其中,治理體系的不斷完善,為其提供了強大的制度保障。隨著經濟社會的不斷發展,治理體系的重心也在不斷進行著相應轉型。十九大報告所確立的當前我國主要矛盾的變革,深刻描繪了當前經濟社會發展所面臨的新形勢和新要求。經濟社會發展的轉型,同樣要求治理體系進行相應的變革和支撐。因此,這就要求整個政府治理體系圍繞新的經濟社會發展目標進行深刻的自我變革。從硬治理到軟治理,就是這種變革的一種趨勢。

  

一、我國當前新的社會主要矛盾表述的核心是“美好生活”

  

   黨的十九大報告將長期以來形成的我國的主要矛盾的表述從“人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產力之間的矛盾”轉變為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。這一新的表述具有巨大的時代意義[1]。公共治理體系的核心目的就是圍繞著主要矛盾進行治理,從而解決矛盾、平衡矛盾。因此,新的主要矛盾的判斷和表述,標志著公共治理體系要進行相應的適應性轉型。

   在新的表述中,絕大多數研究關注的重點都集中在“不平衡”“不充分”上,這無疑是是正確的。然而,“不平衡”“不充分”只是主要矛盾產生的外在客觀條件。在新的主要矛盾中,其中最重要的是人民的需求的升級和變革,也就是“美好生活”?梢哉f,“美好生活”是新的社會主要矛盾表述的核心,或者說是產生新的主要矛盾的最重要的方面。

   “美好生活”的表述,具有三個重大的積極意義。首先,“美好生活”準確把握了時代脈搏。伴隨著長期以來經濟建設的成就,已經極大滿足了人民群眾的物質需求。在物質匱乏的時期,全社會的主要努力方向,就是提供豐富的物質產品。而在基本物質需求滿足后,整個社會建設的方向何去何從,就成為當前全社會需要考慮的最重要問題!懊篮蒙睢眲t是提出了一個新的時代命題和整個治理體系的轉型方向。

   第二,“美好生活”準確反映了人民訴求和心愿。無論東西方還是何種制度,人民始終都是國家的主人和社會的主體。治理體系的建設方向和服務主體,也始終是人民。這就需要準確把握和反映人民的心聲和訴求。人民到底需要什么?當人們匱乏物質需求的時候,滿足生存的物質需求是壓倒一切的,因此,小平同志提出了精辟的論斷:“貧窮不是社會主義”。然而,當基本的物質需求滿足后,人民到底需要什么?這就是整個治理體系乃至每一個公民本身都需要思考的?梢哉f,“美好生活”的表述,準確回應和表達了人民心中的訴求和心愿,充分體現了“以人民為中心”的執政理念!懊篮蒙睢奔劝ㄎ镔|的也包括精神的,既包括個體自身的狀態,也包括個體與他人和社會關系的狀態,既是具體的,也是抽象的,既是簡單的,也具有豐富內涵和廣闊的外延。換言之,它是一種復合人民需求和期望的高度歸納的多維度良好治理的綜合。

   第三,“美好生活”體現了現實理性與長期奮斗理想的結合?梢园l現,自革命年代以后,長期以來,絕大多數發展目標或者綱領性的文件,都是非,F實、具體和明確的。然而,“美好生活”的表述卻充滿了長期性、理想性和歷史性的意味。它既是理性的,又具有高度的感性情感維度。它既不是過于具體明確,但同時也不像如共產主義那樣是很遠未來的概念。而是一種具有高度可實現性和可見的努力方向。這一概念,既囊括了過去長期以來為了滿足人民群眾物質文化需求的大量努力,又給予未來以清晰的工作指引!懊篮蒙睢庇仲x予了治理體系寬廣深遠的工作空間,既包括提供人民以物質上的滿足,又包括心理上的滿足,對整個社會建設也提出了新的要求。

   在這樣新的目標表述下,整個治理體系就勢必需要進行相應的轉型。這種轉型,就要服務于從原先單一的物質文化產品(事實上是物質為主)的供給體系,轉變為以實現“美好生活”為根本追求的豐富的治理內容。

  

二、以服務硬需求為導向的傳統“硬治理”式的公共治理模式

  

   自改革開放以后,面對當時落后的社會生產力和較為低下的人民生活水平,全社會形成了以經濟建設、發展生產、提高人民生活水平為核心的整體國家治理目標。圍繞著這一目標,形成了相對明確和剛性的政府治理體系。這一體系的整體目標輸出是發展經濟,提高人民生活水平,而從政府治理體系整個制度而言,則圍繞這一體系,形成了相對剛性的治理結構和制度安排。這種治理結構,可以被稱之為“硬治理”。

   這種治理模式的“硬”,體現在以下幾個方面:

   首先是治理體系供給產品的“硬”。長期以來,圍繞著經濟建設,提高人民生活水平,因此,整個治理體系的產品供給是以盡可能提供更為豐富的物質產品,滿足人民生活需求為核心的。包括從衣食住行的各個方面,整個治理體系通過各種子系統(主要是政府和市場兩方面)來實現這一目的。在市場體系方面,包括不斷促進新的生產要素投入生產體系,提高技術和服務,完善生產體系的組織,從而盡可能的提供物質產品。在政府體系方面,則包括不斷加大固定資產投資進行各種基礎設施建設。根據國家統計局數據,過去十多年,絕大多數年份,固定資產投資總額都高于GDP的一半,有的年份甚至超過80%。通過政府和市場兩只手,改革開放的四十多年間,人民在物質需求的滿足方面,得到了極大的進步。

   第二,政府行為方式的“硬”。這主要體現在政府滿足人民物質需求的方式主要通過相對較為剛性的方式。例如通過政府規劃方式確定各級政府發展的各類硬指標,并且通過績效考核和懲戒性的問責等制度,確保整個體系的協調一致和目標的達成。同時,政府也通過調動直接的物質資源進行建設,主要方式就是不斷進行大量的固定資產投資和基礎設施建設。而對于偏離政府目標計劃,則通過強制性的行政干預為主,例如包括拆遷、罰沒等行政處罰等。通過這種硬性的手段,能夠在短時間內聚集大量資源投入到整個物質產品體系的豐富方面去。

   最后是評價導向的“硬”。為了全力發展生產力,提供足夠多的物質產品,促進經濟發展。改革開放后,政府建設最為重要的是通過一整套復雜的評價體系來實現對整個龐大政府體系的調動,使其服務于發展經濟的主要目標。因此,形成了以各種物質性的實體指標的對政府的評價體系,這既包括各個區域的整體經濟發展情況(GDP)也包括對未來的投資(固定資產投資)等的考核。同時,在公共服務領域,也形成了一整套完整的考核體系,如教育的人均學位數,醫療方面人均醫療資源數量,公共交通的人均公交里程,通訊領域的通訊網絡覆蓋等。通過這些方式,將整個治理體系調動起來去滿足物質產品的供給。

   從歷史的角度而言,這種硬治理的方式具有歷史的客觀必然性和合理性。其緊緊圍繞著“人民日益增長的物質文化需求同落后的社會生產力之間的矛盾”,在短時間內取得了顯著的效果,我國的GDP從1978年的3679億增長到2018年的90萬億,人民生活水平取得了極大進展。

   然而,必須承認,這種以硬產品、硬方式、硬評價為核心的經濟發展體系,同時也帶來了一定的問題。這種問題包括三個方面,一是逐漸造成了較為嚴重的兩極分化。從公布的基尼系數而言,2000年后,我國基尼系數逐漸超過0.4,并長期在0.47以上。根據相關機構調查,城市家庭財產基尼系數甚至超過0.73,這種兩極分化,造成了相當多的社會沖突和不安定。二是造成較為嚴重的環境和資源代價,很多地方為了發展GDP,不惜以環境資源為代價,造成人民群眾較大的不滿,經濟模式亟待轉型[2]。最后,則是在精神領域,逐漸形成了彌漫全社會的以財富論英雄的拜金主義不良風氣,在惡性的財富競爭和攀比中,激化了社會矛盾,惡化了社會風氣,污染了心靈健康,造成了許多社會問題。因此,社會發展已經到了一個轉型階段。這一階段,就是要改變傳統的“硬”治理的模式,轉向滿足于提供人民“美好生活”的軟治理模式。


三、服務于“美好生活”的“軟治理”式的治理模式

   (一)“美好生活”意味著什么?

   與之前的以“物質文化需要”的目標相比,“美好生活需要”則更為復雜、全面、系統和升華。首先,從復雜與全面性而言,“美好生活”既包括了基于需求底層的物質文化產品的基本需求,也包括了包括社會安全、社會信任、自我實現等復合的較高層需求。因此,美好生活既是一種客觀的生活標準,更是一種個體的主觀判斷!拔镔|文化”需求的滿足可以用產品的供給數量來衡量,然而“美好生活”的滿足,則需要實現個體心理對自我生活的較高評價。而影響個人對自身生活的評價涉及到方方面面,遠不止基本生活需求那么簡單。因此,美好生活的實現,需要在個體、家庭、社會、國家等各個層面的各個方面包括政治、經濟、文化、法律等不同全面領域給予保障。

   其次,從系統性而言,由于社會本身的復雜性,不同群體對于國家提供的公共服務訴求也是不同的,要同時提高絕大多數個體的生活質量乃至到“美好生活”的層面,這就不再簡單的是對社會全面增加物質文化產品那樣相對簡單的治理輸出,而是涉及到復雜的利益平衡與調整,也涉及到不同維度公共服務的提供兼顧。這些多層面多維度的公共服務輸出由于資源的限制,往往還存在相互沖突的可能,這就導致了必須要用系統性、整體性的思維和治理方式謹慎評估全社會整體的個體生活改善和心理滿足。

最后,“美好生活”標志著全社會基本需求的升華。當社會整體經濟水平較低時,全社會的絕大多數個體都停留在衣食住行為核心的基本生活與物質需求,因此,整個社會的執政導向和公共產品輸出則緊緊圍繞這些目標展開。(點擊此處閱讀下一頁)

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